首页  ꄲ  投标知识  ꄲ  一个“扑朔迷离”的政府采购案！采购人起诉财政厅，中标人被行政处罚...

一个“扑朔迷离”的政府采购案！采购人起诉财政厅，中标人被行政处罚...

创建时间：2024-03-16 14:18
这是一个“扑朔迷离”的政府采购争议案件：
 

一卫生保洁、电梯导乘服务单位采购项目，因某供应商涉嫌提供虚假材料谋取中标被质疑、投诉；

市场监管和行政审批部门分别报案并提交中标供应商涉嫌伪造证件及公章的线索，公安机关立案侦查；

中标供应商申请履职；

财政厅责令采购人签约；

采购人起诉财政厅一审败诉，上诉后，二审又败诉；

中标供应商员工因伪造证件被判处刑罚；

采购项目被废标；

中标供应商被行政处罚……

经过三年多的“折腾”，目前该项目争议纠纷已画上句号，但过程众存在的一些行政处理决定与裁判思路，值得反思与研究。

 

 

案件来源及当事人

 

行政诉讼一审：某铁路运输法院行政判决书（2019）某8601行初571号

行政诉讼二审：某中级人民法院行政判决书（2020）某01行终208号

一审原告、二审上诉人：某医科大学总医院（以下简称医大总院）

一审被告、二审被上诉人：N财政厅

第三人：R物业服务有限公司（以下简称R公司）

刑事诉讼：某区人民法院刑事判决书（2020）宁0104刑初689号

被告人：王某

被告人：赵某，R公司员工

行政处罚：N财政厅《行政处罚决定书》某财罚〔2021〕11号

当事人：R公司

 

案件经过

 

 

供应商质疑、投诉情况

 
2018年5月8日，医大总院委托某政府采购中心（以下简称采购中心）发布卫生保洁、电梯导乘服务单位采购项目（以下简称该项目）招标公告。2018年6月4日，采购中心进行开标评标，R公司中标。2018年6月25日，G公司以R公司存在提供竞标虚假材料等问题向采购中心提出质疑，采购中心当日答复，G公司当日向N财政厅投诉。2018年8月2日，N财政厅作出投诉处理决定，以无证据证实R公司存在提供虚假竞标材料为由驳回G公司投诉。

 

 
采购人举报情况
2018年9月3日，医大总院向Y市市场监督管理局某区二分局（以下简称市监二分局）发函反映R公司特种设备作业人员证真实性存疑。2018年9月7日，市监二分局复函，内容中包括52本《中华人民共和国特种设备作业人员证》（T3电梯司机证）（以下简称52本证件）未在相应特种设备作业人员考核管理平台中查询到相关信息。对于复函信息，Y市行政审批服务局（以下简称市行政审批局）未进行复核。2018年9月14日，市监二分局向Y市公安局X区分局移送R公司涉嫌伪造证件及公章的线索，该市公安局X区分局予以立案侦查。2018年9月20日，市行政审批局致函医大总院，称相关特种设备作业人员证涉嫌伪造该局印章，市行政审批局向Y市公安局J区分局报案，该分局已立案侦查。

 

中标供应商申请履职情况

 

2018年8月30日，R公司向N财政厅发出督促医大总院《积极履行合同签订的申请书》。2018年9月19日，N财政厅作出《监督检查执行告知书》，要求医大总院于2018年10月1日前与R公司签订合同。2018年9月26日、30日，医大总院先后向N财政厅书面请示，称R公司存在相关证件未核发、未复审问题，市行政审批局已报案，医大总院无法与R公司签订合同。2019年2月27日，N财政厅作出告知书，要求医大总院在接到告知书之日起十日内与R公司签订合同。2019年3月7日，医大总院复函表示，该案已移交公安机关侦办，待案件办结后方能确定合同签订事宜。2019年6月14日，N财政厅作出《行政处理决定书》，责令医大总院在收到行政处理决定书之日起五个工作日内与R公司签订政府采购合同。

 

行政诉讼情况

 

医大总院对N财政厅2019年6月14日作出的《行政处理决定书》内容不服，于2019年11月12日提起行政诉讼。一审法院经审理认为，R公司提交52本证件的真实性存疑，Y市公安局X区分局、J区分局立案侦查，案件均未办结。Y市公安局物证鉴定所出具的《文件检验鉴定书》不足以证实证件系伪造，而仅为存疑。现有证据不足以证实R公司存在提供虚假材料谋取中标、成交的情形，故不能认定R公司的中标无效。

 

医大总院认为R公司提交的证件涉嫌伪造，拒绝与其签订采购协议。N财政厅进行了调查取证，并向有关核发证件的部门进行了核实，取证结果及医大总院提交的证据均难以证实R公司的证件确系伪造。为了保障政府采购的公信力及中标供应商的合法权益，N财政厅作出《行政处理决定书》，责令医大总院与R公司签订采购合同，并无不当。2020年6月28日，一审法院判决驳回医大总院的诉讼请求。

 

医大总院不服一审判决，提起上诉。二审法院认为，无法认定R公司提交的证件系伪造且相关刑事案件尚未办结，于2020年11月4日判决驳回上诉，维持原判。

 

刑事诉讼情况

 

R公司员工王某、赵某，因上述证件涉嫌犯伪造国家机关证件、印章罪，于2020年7月11日被刑事拘留，并于2020年7月24日被执行逮捕。2020年10月26日，某区检察院向某区法院提起公诉。起诉书指控，2018年5月，R公司员工赵某要求王某尽快“制作”52本证件，王某联系他人进行证件伪造好后在R公司楼下交付给赵某，并从赵某处获利500元。经鉴定，52本证件中的19本证件上加盖的市行政审批局凸文无色印文与公安机关从市行政审批局提取的市行政审批局样本凸文无色印文不是同一枚印章所盖印。经市行政审批局认定，上述52本证件未在相应考核管理平台中查询到核发信息。法院经审理查明的事实、证据与公诉机关的指控一致。2020年11月11日，某区法院作出一审判决，判决王某、赵某犯伪造、买卖国家机关证件、印章罪，判处相应刑罚。

 

行政处罚情况

 

2021年8月17日，N财政厅作出行政处罚决定认定，52本证件已被法院生效刑事判决认定为伪造，影响了该项目的采购公正，该项目废标，并对R公司作出罚款、列入不良行为记录名单、在一年内禁止参加政府采购活动的行政处罚。

案件评析

 

问

起诉主体：采购人能否对财政部门申请行政复议或者提起行政诉讼？

答

本案行政诉讼的原告为医大总院，其为政府采购主体中的采购人，被告为省级财政部门。此类案件的可诉性在业内一直存在争议，且有两种截然相反的观点。

 

第一类观点认为，此类案件不具有可诉性。中招采培深圳教育咨询有限公司看到，理由是《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十八条只规定投诉人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，没有规定采购人或采购代理机构可以行使上述权利；《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十一条所规定的复议范围前十四项、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条所规定的受案范围前十一项，都没有符合采购人或者采购代理机构可以申请行政复议、提起行政诉讼的事项。

 

第二类观点认为，此类案件具有可诉性。理由是依据《行政复议法》第十一条第（十五）项所规定的“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”《行政诉讼法》第十二条第（十二）项所规定的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，采购人或者采购代理机构可以此为由申请复议、提起诉讼，且在行政复议、行政诉讼受理范围之内。笔者认为，对于财政部门作出的投诉处理决定、监督检查处理决定、行政处罚决定等应区别对待，对于投诉处理决定，因政府采购资金为财政性资金，财政部门对供应商投诉所作出的处理决定，不会对采购人的人身权、财产权等合法权益造成损害，且《政府采购法》第五十八条有明确规定。故采购人或者代理机构不能依据《行政复议法》第十一条第（十五）项、《行政诉讼法》第十二条第（十二）项的规定而申请行政复议或者提起行政诉讼。对于监督检查处理决定和行政处罚决定，如认为采购人或者代理机构违法，进而作出行政处理决定或者行政处罚决定等，那么，依据《行政复议法》《行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，可以申请行政复议、提起行政诉讼。

 

本案中，N财政厅对医大总院作出行政处理决定，责令其与R公司签订合同。医大总院认为该行政处理决定侵犯其合法权益，故向法院提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定。因此，法院受理医大总院行政诉讼的行为是合理的。

 

问

事实认定：证据尚不充分能否作出行政处理与司法裁判？

答

52本证件的真伪是该项目引发链式反应的关键。

 

从相关材料中可见，2019年4月30日Y市公安局物证鉴定所鉴定结论为，送检的10本证件上的两单位可疑印文与侦查人员从两单位分别提取的印文不是同一枚印章盖印。2019年7月12日，Y市公安局X分局某派出所向N财政厅纪检监察组作出说明，内容为上述两单位不能提供2010年—2018年使用或更换的印章印文，故送检的10本证件存疑；由行政审批局核发的19本证件因该局公章曾损坏、更换过，无法进行鉴定；由某质量技术协会核发的23本证件因单位注销，原始印章无法提取，无法进行鉴定。因此，仅从鉴定结论看，确实难以认定R公司造假。

 

面对存疑的事实，如何作出准确判断，对案件承办人员来说确实是一个挑战。但从刑事立案看，相关机构也应作出R公司存在造假的预判。一般来说，刑事立案必须首先是发生了犯罪事实，然后按照犯罪事实追究刑事责任。

 

但从该案公开的资料来看，52本证件已被市监二分局确定查无相关信息且Y市行政审批局确认未对市监二分局的复函无复审，公安机关已刑事立案侦查等行为事实均发生在2018年10月份之前。当然，也存在一种情况，即当时公安机关已经掌握除鉴定结果以外的证据，因保密等原因不能使财政部门与法院知晓相关情况。特别是王某、赵某于2020年7月被捕后，二审法院仍以相关刑事案件尚未办结为由，于2020年11月4日判决维持原判。

 

讽刺的是，仅过7天即2020年11月11日，王某、赵某就因52本证件造假，被二审法院的下一级法院判决犯伪造、买卖国家机关证件、印章罪。

 

问

适用法律：财政部门责令采购人签订合同是否合适？

答

在政府采购领域，法律、规范性文件等均未明确财政部门有责令采购人签订合同的职责。

 

笔者在中国裁判文书网也不曾搜索到法院判决责令签订合同的情形，仅搜索到“驳回诉讼请求”的处理结果。例如，某法院（2019）某0704民初2145号民事判决显示，采购人某市公路局养护机械设备购置公开招标，C公司收到中标通知书后因采购人未与其签合同提起民事诉讼，请求采购人按《中标通知书》继续签订合同。法院认为，在《中标通知书》发出后，是否需要履行该通知书确定的签订合同义务，是双方当事人自愿选择的结果，而非法院可以决定，亦不属法院审理范畴，故判决驳回C公司的诉讼请求。那么，前述医大总院案件中采购人之所以不与供应商签订合同，有以下几方面考量。除了52本证件存疑之外，至少有两个法律障碍。一是中标通知书是否发出不明。涉及该项目的相关事实，笔者在网上搜索相关法律文书和信息都未提及医大总院是否发出中标通知书的事实。如果医大总院未发出中标通知书，该案就不存在民法上的“承诺”，签订合同的前提就不具备；二是即使医大总院发出了中标通知书，根据《政府采购法》第七十一条第（五）项规定，当医大总院不与R公司签订采购合同且R公司提出质疑或投诉时，N财政厅可责令医大总院就其不与R公司签订采购合同一事限期改正，但N财政厅不可以责令采购人签订合同，责令限期改正与责令签订合同的概念完全不同。

 

问

处理程序：为何不待刑事案件有证据后再作处理、判决？

答

在办案实践中，通常有刑事优先办理的惯例。N财政厅收到R公司申请不久，市公安局X区、J区分局就立案侦查，N财政厅既然认为鉴定结论证据尚不充分，完全可以待刑事案件中的证据取得后再作处理。当然，N财政厅也许担心不及时作出处理决定会被R公司申请复议或者提起诉讼。其实，在收到R公司履责申请之日起两个月内，N财政厅答复R公司已开展监督检查，就不会有相关法律风险，因为，法律对监督检查并无严格期限。
 
此外，法院待刑事案件办结再作行政判决则更有程序保障。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第八十七条第（六）项“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”，第（七）项“其他应当中止诉讼的情形”，一审法院、二审法院对该案的审理都可以中止诉讼。遗憾的是，医大总院在一审期间了解到公安机关已经掌握了有利于查清涉案证件真伪的相关证据，提出了调取证据和中止诉讼的申请，但被法院以超出期限、庭审终结为由未获准许。尽管法院不予准许不违法，但为查明事实，法院完全可以依职权而调取证据，或者中止审理，如此，就不会作出与客观事实不符的判决。

法律分析

 

52本证件的来源“水落石出”后，所有因该项目争议所作出的驳回投诉、责令签约的行政处理决定书，一审、二审行政判决书内容，都略显尴尬。也许财政部门、法院的工作人员在案件承办中存在一定苦衷（如受现行法律规定所限）。

 

但如何在现有制度下，尽量避免上述尴尬，是值得思考的。

 

 
第一，对涉及政府采购质疑、投诉以外的争议，亟须法律法规明确规定，或应急制定规章或者规范性文件。

 

行政处理方面与行政复议、诉讼方面法律规定平衡与衔接不够。解决政府采购履职类争议，在行政处理阶段尚无明确规定。如对签约申请履职，应向采购人还是应向监管部门提出？签约的直接主体是医大总院而不是N财政厅，R公司不向采购人申请履行，却向监管部门申请履行，实际上是“隔靴搔痒”。如果相关规定明确应向采购人申请，也不会引起N财政厅被医大总院起诉。2024年1月1日开始施行的《行政复议法》第十一条第（十一）项，将拒绝履行、未依法履行或者不予答复纳入了受案范围。履责类行政争议必须先申请行政复议，不服复议决定才能提起行政诉讼。可见，在行政复议和行政诉讼阶段都有了明确的规定。

 

虽然《政府采购法》及其实施条例对监督检查均有专章规定，但对监督检查的方式、程序等却缺乏明确、具体规定。N财政厅监督检查过程中，3次书面要求医大总院签订合同的书面文件，且3次时间不一，3次书面要求似乎均为监督检查处理文书。3份监督检查处理文书，既没有法律依据，也未违反任何规定，但能肯定的是缺乏应有的严肃性。政府采购监督检查究竟应当如何开展，各地可说是“八仙过海、各显神通”。有的以监督检查处理决定书的形式，有的在投诉处理决定书中以“另查明”“另发现”等的形式，有的以信访答复、举报答复、告知书等形式。当事人经常对各种形式进行对比，挑起争议。

 

目前，政府采购争议处理中，法律规范对质疑、投诉有许多明确、具体的规定，而涉及政府采购的信访、申请履责、举报、监督检查和合同争议，现行法律规定却缺乏明确规定，已不能适应实践需要。对涉及政府采购的质疑投诉以外的争议，建议《政府采购法》修改时能作出明确规定，或者由财政部应急制定相关规章或者规范性文件，解决无法可依的问题。

 

第二，中标或者成交后不签合同属于民事纠纷，财政部门只作行政处理而不应介入民事纠纷。

 

根据现行《政府采购法》第四十三条规定和财政部《中华人民共和国政府采购法》（修订草案征求意见稿）第2稿第七十一条显示，政府采购合同适用《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）。政府采购合同是否签订的争议，实质上是民事纠纷而不是行政纠纷，财政部门不宜过度介入。对于采购/招标人拒签合同，根据现行《政府采购法》第七十一条、财政部《中华人民共和国政府采购法》（修订草案征求意见稿）第2稿第一百零七条、司法部《中华人民共和国招标投标法（修订草案送审稿）》第七十七条规定，行政处理措施是“责令限期改正”或者“责令改正”。财政部门责令签订合同，有违反《民法典》第一百五十条规定的嫌疑，即“一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”因此，财政部门不宜责令采购人与供应商签订合同，只能责令限期改正。

 

如果采购人拒签合同，诉至法院目前有两种途径。一是以行政协议为由。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第九条规定，可请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议。但《行政诉讼法》及最高法相关司法解释均无可判决责令签订合同的规定，《行政诉讼法》第七十二条也只有“判决被告在一定期限内履行”的规定。二是以民事协议为由。2023年12月5日开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第四条规定：“采取招标方式订立合同，当事人请求确认合同自中标通知书到达中标人时成立的，人民法院应予支持。合同成立后，当事人拒绝签订书面合同的，人民法院应当依据招标文件、投标文件和中标通知书等确定合同内容。”可见，当事人一方拒签政府采购合同，也不需要财政部门责令签订或者人民法院判决签订。
（作者单位：江苏博事达律师事务所，本文刊发于《中国招标》2024年第三期，原标题为“由某采购人状告财政厅引发‘尴尬’判决的思考”）
ꄴ前一个： 无
ꄲ后一个： 无

站内搜索

最新发布